我国农村义务教育存在的资金短缺，教育质量低下“两大难题”，已经引起党中央和国务院领导的重视和广大群众的关心。看见今年上海财经大学公共政策研究中心的《公共政策研究报告》上刊登的《以办学体制创新为中心，搞好农村义务教育资金转移支付制度建设》一文后，其中有些观点具有一定新意。为此，记者通过电话和电子邮件的方式采访了该中心主任马国贤教授。

农村教育面临经费短缺与质量低下两个难题

　　记者：马教授，我国农村教育长期存在着资金短缺的问题，相应地导致农村教育质量低下，党和政府以及各级教育行政部门想了很多办法去解决它。然而，这个问题似乎是个顽症，一直困扰着我们，您能否先给我们介绍一下你们通过调查了解到的农村地区的经费状况。

　　马国贤：据我们对豫、皖、冀、鲁西、黔、湘等地的68个县调查，农村学校获得的政府拨款约相当于教师工资的60%至80%，连发工资都不够，因此，公用经费来自收费。由于学费标准低，加上减免和各种摊派，其公用经费少得可怜。此外，这些地区农村中小学教师工资长期偏低，且大量拖欠。从实际收入看，农村教师工资性收入只相当于城市教师的1/2。此外，农村学校危房问题十分突出。

　　记者：经济是基础，教育经费不足会导致农村教育质量低下。据你们的了解，农村教育经费不足从哪几个方面导致了农村教育的质量低下。

　　马国贤：主要有三个方面可以说明农村教育质量低下：失学、教师缺编和大班化教育。

　　首先是农村初中生失学问题突出，我国初中生辍学主要发生在农村。如果按教育部公布的2002年全国初中毛入学率为86%推算，则农村为73.92%。就是说，每年有相当于1/4的农村儿童，约824万人失学，形成了农村地区低素质的人口积淀。据分析，教育质量低、教材脱离实际、学生学不到知识和“读书无用论”是造成农村儿童失学的主要原因，这些都与教育经费有关。

　　其次是农村教师素质偏低，缺编严重。主要原因是“重点学校”吸走了部分水平较高的教师，长期的低工资和农村条件艰苦，使一些骨干教师流向大城市和沿海地区。教师缺编加上经费困难，大多数农村学校取消了实验、体育、生物、英语等课程，这是影响教学质量的主要因素。

　　最后是大班化教育。按规定，初中为每班40至45人，超过55人的为超大规模班，而很多省农村初中通常为每班70至90人，有的超过110人。班级过大，纪律差，课堂教学质量就会降低。

农村教育难题的办学体制原因在哪里

　　记者：从国家总体情况而言，教育经费投入不足是影响教育发展的一个重要原因，周济部长在春节期间接受人民日报记者采访时就说，当前教育最大的困难是经费不足。然而，克服经费不足这个教育外部的问题需要全社会的努力，需要各级政府各级部门认识到“办让人民满意的教育需要满意的投入”这个简单的道理。作为上海财经大学公共政策研究中心，你们长期研究公共政策，您能否从公共政策的角度为我们对这一问题作一个分析，分析一下农村教育质量低下的制度原因。

　　马国贤：如果说教育投入不足是影响教育发展的主要原因，那么这也是影响农村教育质量的主要原因。就制度安排说，除财政转移支付原因外，现行办学体制、机制不合理是阻碍新增教育资金流向农村的关键原因。

　　记者：先请您谈一谈现行办学体制是什么，这是分析现行办学体制有没有问题、有什么问题的前提。

　　马国贤：办学体制是指承办教育的各主体，即政府、学校和家庭之间的关系。它由办学主体和出资主体两个要素构成。前者指“谁办学”，后者指“谁承担经费”。

　　按两要素结合程度，公共办学可以分为两要素紧密结合型模式(谁办学，谁出钱)和适度分离型模式(委托一级政府办学，多级政府分担经费)两种模式。现行的办学体制属于两要素紧密结合型。

　　记者：刚才您提到，现行办学体制阻碍了新增教育资金流向农村，那么现行办学体制是怎样阻碍新增教育资金流向农村的呢？

　　马国贤：首先，义务教育需要长期、持续资金增长的支撑，由于财政收入增量主要来自工商业地区，农业地区增长缓慢，因而对中西部地区的县乡来说，财政收入增长缓慢是必然的。这样，就产生了教育资金持续增长需求与本级政府财力不足的矛盾。

　　其次，对于上级政府来说，由于缺乏规范转移支付制度的约束，他们会将新增财力视为“本级资金”，出于“政绩”考虑而本能地用于“自己的学校”。而农村学校依附于最基层的乡级政府，在广大中西部地区，由于乡级政府没有新增财力渠道，因而学校得不到补助而经费呈停滞、下降状态。

　　同时，这一体制还带来了“城市教育豪华化”与“农村教育贫困化”的巨大反差。同样是义务教育，城市学校因有较高级别政府支持和充裕资金，因而大把花钱，建设花园式校园、塑胶跑道等。而农村学生却在低暗的、摇摇欲坠的教室读书，有的地方甚至没有电灯。

农村教育难题的办学机制原因在哪里

　　记者：刚才您说到，办学机制也是导致农村教育质量低下的原因，那么再请您谈一谈现行办学机制是什么，现行办学机制中有什么问题。

　　马国贤：办学机制是指在办学过程中政府、学校、家庭的关系，包括教育成本分担机制和拨款机制。前者指政府与家庭的出资关系，后者指政府与学校的资金供给关系。简明地说，前者就是指教育成本分担机制，后者则是指教育预算方法。

　　记者：请您先谈一谈教育成本分担机制有什么问题。

　　马国贤：我国教育成本分担机制未理顺。在教育成本分担上，当前主要误区是“义务教育等于免费教育”。教育成本分担制是指学校教育成本将由作为公共利益方的政府与作为个人受益方的家长共同分担教育成本的制度。

　　通过对西方义务教育历史的考察，我们的结论是：义务教育的本质是普及教育，而不是免费教育，免费制只是普及教育制在现实经济条件下的延伸。

　　首先，如果“免费教育等于义务教育”，那么，目前法国等欧洲国家不仅对中小学，甚至对大学生免费也应当是“义务教育”。然而，事实上没有人称之为义务教育。可见，义务教育有其特定内涵：它是法定的强制性普及教育，是家长的义务。至于是采用免费，还是收费制是次要的，非本质的。